如果回憶2004年我國(guó)發(fā)生了什么樣的能源大事，也許并不是所有人都能脫口而出。但如果說(shuō)那一年的一個(gè)并不起眼的國(guó)務(wù)院文件，啟動(dòng)了中國(guó)煤化工產(chǎn)業(yè)黃金10年，人們一定會(huì)記憶猶新。但是在這難得的煤化工10年發(fā)展期間，國(guó)家煤化工政策卻一直在左右搖擺。
政策刺激
那個(gè)具有歷史意義的文件是2004年6月30日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020年)》(草案)。這個(gè)規(guī)劃字里行間雖并未明確提出現(xiàn)代煤化工的概念，但明確了“要組織實(shí)施對(duì)大型、高效煤的氣化技術(shù)開(kāi)發(fā)，突破一氧化碳轉(zhuǎn)化、凈化、催化合成等關(guān)鍵共性技術(shù)”的相關(guān)表述。這個(gè)規(guī)劃被認(rèn)為首次從技術(shù)層面，間接將現(xiàn)代煤化工納入我國(guó)中長(zhǎng)期能源發(fā)展戰(zhàn)略。同年8月，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)，我國(guó)第一個(gè)煤制油項(xiàng)目——神華集團(tuán)煤炭直接液化項(xiàng)目在內(nèi)蒙古鄂爾多斯正式開(kāi)工建設(shè);2005年6月，第一個(gè)煤制烯烴項(xiàng)目——內(nèi)蒙古大唐多倫煤制烯烴項(xiàng)目獲得自治區(qū)政府備案，并于同年7月破土動(dòng)工。這兩個(gè)項(xiàng)目的動(dòng)工，成為我國(guó)現(xiàn)代煤化工從設(shè)想變成現(xiàn)實(shí)的標(biāo)志性事件，可以說(shuō)一夜之間激起了許多行業(yè)專家、許多企業(yè)家、許多科技人員的雄心壯志。
緊接著，2007年4月發(fā)布的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃(2006年-2010年)》，標(biāo)志著中國(guó)政府對(duì)煤化工技術(shù)示范項(xiàng)目的公開(kāi)支持。在其第三章的“石油替代工程”中，規(guī)劃明確寫(xiě)道中國(guó)應(yīng)當(dāng)“按照‘發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、依靠科技進(jìn)步、積極穩(wěn)妥推進(jìn)’的原則，加快發(fā)展煤基、生物質(zhì)基液體燃料和煤化工技術(shù)，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序建設(shè)重點(diǎn)示范工程”。
同時(shí)，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為旗幟，開(kāi)始大張旗鼓地鼓勵(lì)中國(guó)華能集團(tuán)公司、中國(guó)大唐集團(tuán)公司、中國(guó)華電集團(tuán)公司、中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司、中國(guó)電力投資公司等國(guó)內(nèi)五大發(fā)電集團(tuán)向煤化工產(chǎn)業(yè)進(jìn)軍。
最先響應(yīng)的還有內(nèi)蒙古、山西等幾個(gè)煤炭大省。它們敏銳地從這些信息中發(fā)現(xiàn)了可將原煤在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化為高附加值產(chǎn)品、大幅度提升所在地GDP的商機(jī)。記者根據(jù)公開(kāi)信息整理，截至2015年6月，全國(guó)共有不同階段的煤制油項(xiàng)目13個(gè)、煤制天然氣項(xiàng)目30個(gè)、煤制烯烴項(xiàng)目51個(gè)、煤制乙二醇項(xiàng)目37個(gè)、煤制芳烴項(xiàng)目5個(gè)。
據(jù)國(guó)際綠色和平組織統(tǒng)計(jì)，截至2015年10月，投產(chǎn)和在建的煤化工項(xiàng)目已完成投資約2300億人民幣。全國(guó)煤化工產(chǎn)業(yè)的計(jì)劃資金則逾2萬(wàn)億人民幣。
也許在新中國(guó)產(chǎn)業(yè)史上，還從來(lái)沒(méi)有像煤化工產(chǎn)業(yè)這樣能夠在短短一兩年就迅速聚集起人氣、資金，10年時(shí)間就成為一個(gè)在全球范圍內(nèi)領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)。
十年搖擺
但實(shí)際上，在過(guò)去10年里，煤化工始終沒(méi)有真正成為國(guó)家戰(zhàn)略級(jí)產(chǎn)業(yè)，也沒(méi)有獲得國(guó)家層面的整體規(guī)劃支持。記者整理了影響中國(guó)煤化工行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵政策，從中可以看出，政府對(duì)于煤化工行業(yè)的態(tài)度始終在搖擺。
在現(xiàn)代煤化工最初興起階段，政府對(duì)其基本持肯定態(tài)度，政策上也以鼓勵(lì)為主。主要政策包括：2006年7月，發(fā)改委《關(guān)于加強(qiáng)煤化工項(xiàng)目建設(shè)管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，其焦點(diǎn)在于控制總產(chǎn)量，淘汰落后產(chǎn)能，開(kāi)發(fā)煤制油(甲醇和二甲醚)試點(diǎn)和示范項(xiàng)目;2007年4月，國(guó)家發(fā)改委《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，焦點(diǎn)在于加快發(fā)展煤基、生物質(zhì)基液體燃料和煤化工技術(shù)，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序建設(shè)重點(diǎn)示范工程。
但是，從2008年到2011年，政策則從積極倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂片F(xiàn)代煤化工產(chǎn)能的增加。
包括：2008年8月，發(fā)改委《關(guān)于加強(qiáng)煤制油項(xiàng)目管理有關(guān)問(wèn)題的通知》表示，除了神華的鄂爾多斯直接煤制油項(xiàng)目和神華與沙索合資的寧夏間接煤制油項(xiàng)目外，其他煤化工項(xiàng)目全部停止開(kāi)發(fā);
2009年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》表示，停止審批傳統(tǒng)、現(xiàn)代煤化工新項(xiàng)目，專注于現(xiàn)有的現(xiàn)代煤化工示范項(xiàng)目;
2010年6月，發(fā)改委《關(guān)于規(guī)范煤制天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)的通知》更加明確，只有中央一級(jí)的發(fā)改委才有權(quán)核準(zhǔn)煤制天然氣項(xiàng)目，省一級(jí)發(fā)改委無(wú)權(quán)核準(zhǔn)。同時(shí)，嚴(yán)格控制了十二五期間煤制天然氣行業(yè)的發(fā)展;
2011年4月，發(fā)改委《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于規(guī)范煤化工產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的通知》干脆明確表示要嚴(yán)格控制煤化工行業(yè)的發(fā)展;2011年12月，發(fā)改委《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將大型煤化工產(chǎn)品生產(chǎn)從“鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄”中取消。
然而，僅據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》發(fā)布一個(gè)月后，政府似乎對(duì)煤化工重燃熱情，政策再次悄然轉(zhuǎn)向。2012年1月，能源局《煤炭深加工示范項(xiàng)目規(guī)劃》和《煤炭深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，一氣兒核準(zhǔn)了18項(xiàng)關(guān)鍵示范項(xiàng)目。其中包括內(nèi)蒙古和新疆等地的15個(gè)煤炭深加工示范項(xiàng)目。
不到半年時(shí)間，能源局再次發(fā)文，在《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見(jiàn)》中，鼓勵(lì)民間資本投資煤制氣項(xiàng)目。2013年1月，國(guó)務(wù)院《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，重點(diǎn)支持新疆、內(nèi)蒙古、陜西、山西、云南、貴州和安徽等地的煤化工示范項(xiàng)目的發(fā)展。2013年9月，國(guó)務(wù)院在《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中表示要通過(guò)使能源來(lái)源多樣化來(lái)解決中國(guó)的空氣污染問(wèn)題，這等于給煤制天然氣項(xiàng)目發(fā)放通行證。2014年1月，能源局雄心勃勃地計(jì)劃2020年煤制天然氣總量達(dá)到500億立方米，占到國(guó)產(chǎn)氣的12.5%。
在接連發(fā)布現(xiàn)代煤化工發(fā)展利好政策的后幾個(gè)月，到了2014年7月，政府似乎感覺(jué)不妙，于是政策又一次對(duì)煤化工冷臉。能源局《關(guān)于規(guī)范煤制油、煤制天然氣產(chǎn)業(yè)科學(xué)有序發(fā)展的通知》主要精神就是要在嚴(yán)格控制煤化工項(xiàng)目的審批流程和能力要求。
2014年12月，政府悄然調(diào)低了非正式的煤化工2020年目標(biāo)，并表示2020年前不會(huì)核準(zhǔn)新的煤制氣項(xiàng)目。2015年11月，環(huán)保部組織編制了《現(xiàn)代煤化工建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件(征求意見(jiàn)稿)》，加大了現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目建設(shè)的門檻。
到了2015年12月底，環(huán)保部發(fā)布《現(xiàn)代煤化工建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件(試行)》，要求現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目應(yīng)布局在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，優(yōu)先選擇在水資源相對(duì)豐富、環(huán)境容量較好的地區(qū)布局，并符合環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。已無(wú)環(huán)境容量的地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目，必須先期開(kāi)展經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、煤炭消費(fèi)等量或減量替代等措施騰出環(huán)境容量，并采用先進(jìn)工藝技術(shù)和污染控制技術(shù)最大限度減少污染物的排放。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和缺水地區(qū)嚴(yán)格控制新建現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目。給現(xiàn)代煤化工上緊箍咒，等于形成了對(duì)現(xiàn)代煤化工建設(shè)的最大打壓。
緣何現(xiàn)代煤化工政策遭遇幾度起伏?這背后的原因又是如何?據(jù)國(guó)際綠色和平組織調(diào)查分析，隨著示范項(xiàng)目的規(guī)模、范圍和經(jīng)驗(yàn)不斷增長(zhǎng)，煤化工在技術(shù)、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)和環(huán)境等方面的不足變得越來(lái)越明顯，因此政府也在權(quán)衡、舍取之間不斷調(diào)整其對(duì)整個(gè)行業(yè)的建議。這可能是造成政府在過(guò)去10年中出臺(tái)政策前后不一的重要原因。
示范得失
普遍分析認(rèn)為，由于煤化工行業(yè)遵從示范先行的原則，大型示范項(xiàng)目的表現(xiàn)會(huì)影響著政府對(duì)行業(yè)的判斷。國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部和能源局等政府部門表現(xiàn)出了對(duì)煤化工行業(yè)搖擺不定的態(tài)度，并出臺(tái)了一系列前后矛盾的政策和建議。但反過(guò)來(lái)說(shuō)，一些煤化工示范項(xiàng)目的不理想，政策搖擺不失為其中重要的原因之一。
大唐集團(tuán)進(jìn)軍煤化工行業(yè)始于2005年。這一年，大唐集團(tuán)第一個(gè)煤化工項(xiàng)目——內(nèi)蒙古多倫煤制烯烴項(xiàng)目上馬。此后的2007年、2009年和2010年，大唐克旗煤制天然氣項(xiàng)目、大唐阜新煤制天然氣項(xiàng)目、大唐呼倫貝爾煤制化肥項(xiàng)目和位于內(nèi)蒙古為其他項(xiàng)目提供所需褐煤的大唐大型煤礦項(xiàng)目相繼上馬，總投資額高達(dá)700億人民幣。據(jù)了解，大唐煤化工資產(chǎn)在2009年及2010年以高速遞增，按年46.8%及57.0%的比例增長(zhǎng)。而煤化工也成為大唐集團(tuán)的重要板塊。
但是到了2013年，大唐煤化工板塊虧損21.9億人民幣。當(dāng)年大唐集團(tuán)年報(bào)提出對(duì)于未來(lái)一年的策略展望，修改了其關(guān)鍵口號(hào)，從“以電為主、多元協(xié)同”改為“鞏固發(fā)電優(yōu)勢(shì)地位，努力改善非電板塊盈利水平，加快調(diào)優(yōu)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)”，顯示其對(duì)煤化工項(xiàng)目熱情銳減。
2014年初，大唐集團(tuán)宣布中止阜新項(xiàng)目的后續(xù)開(kāi)發(fā)。7月，大唐集團(tuán)宣布與中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司簽署《煤化工及相關(guān)項(xiàng)目重組框架協(xié)議》，就大唐本公司煤化工板塊及相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行重組。
2014年年報(bào)顯示，大唐煤化工業(yè)務(wù)所帶來(lái)的虧損已增長(zhǎng)至51.6億人民幣。在年報(bào)中，大唐集團(tuán)對(duì)2015年的展望，再一次改變了方向。它再也不提“努力改善非電板塊盈利水平”，而改為“鞏固發(fā)電優(yōu)勢(shì)地位，加快調(diào)優(yōu)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)”。大唐集團(tuán)重新聚焦于電力板塊。
10年下來(lái)，大唐未從曾經(jīng)雄心壯志的煤化工項(xiàng)目中拿到相應(yīng)的回報(bào)，反而一直被各種煤化工項(xiàng)目的負(fù)面新聞纏身。
同大唐集團(tuán)煤化工表現(xiàn)相呼應(yīng)，2014年政府對(duì)煤化工產(chǎn)業(yè)的態(tài)度也出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折。最終，在2014年12月，媒體報(bào)道，稱中國(guó)政府改變了原先在煤制天然氣項(xiàng)目上的積極立場(chǎng)，并削減了煤化工行業(yè)非官方的2020年目標(biāo)。
煤制天然氣：從原先的500億立方米降至150億立方米;
煤制油：從原先的3000萬(wàn)噸降至660萬(wàn)噸;
煤制烯烴：從原先的2400萬(wàn)噸降至1500萬(wàn)噸;
同時(shí)，報(bào)道稱，政府在2020年以前不會(huì)核準(zhǔn)新的煤制天然氣項(xiàng)目。
在此案例中，我們可以看出，作為央企，大唐集團(tuán)進(jìn)軍煤化工絕不是其一家之念，而是得到了政府主管部門的指示和支持。所以，進(jìn)軍煤化工不僅是大唐集團(tuán)做出的決策，也是主管政府部門做出的決策。同樣，拉大唐煤化工項(xiàng)目入駐的地方政府、為大唐煤化工示范項(xiàng)目提供資金的國(guó)有商業(yè)銀行也做出了相同的決策。那么結(jié)論應(yīng)該是，對(duì)大唐煤化工的反思其實(shí)也應(yīng)是對(duì)中國(guó)煤化工政策的反思。
（來(lái)源：《中國(guó)煤化工》）